城市建设日新月异，项目建设过程中难免产生工程渣土，而渣土不当处置带来的危害涉及方方面面：抛洒滴漏影响市容观瞻，造成环境污染；渣土偷倒乱倒侵占公共用地，污染土壤水体；超载渣土车更易引发交通事故，成为潜在的“马路杀手”……近年来，全国各地持续开展专项整治，对运输工程渣土与准运证要求不符、有准运证车辆未实行密闭化运输、无准运证运输工程渣土、未办理处置手续处置工程渣土等违法行为予以处罚，取得了诸多成效。但在具体案件办理中，仍存在一些执法难点，需要进行深入的研究。现根据杭州某渣土行政处罚案分析如下。2020年5月20日，执法人员发现杭州某装饰公司（以下简称装饰公司）在杭州某场地内倾倒渣土约3000立方米，现场倾倒的渣土自某项目工地运输而来。经调查发现，消纳渣土的场地未经相关部门的审批，经执法人员责令改正后，装饰公司将倾倒的渣土处理完毕。2020年5月28日，本案经批准立案。2020年7月17日，行政执法人员依法向装饰公司送达了《行政处罚事先告知书》，告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及内容，并告知当事人依法享有的权利。装饰公司在规定期限内未提出陈述、申辩请求。随后，某行政执法局依据《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《条例》）第六十条第一款的规定以及《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》第六十条第二款的规定，对装饰公司做出了罚款10000元的行政处罚决定。 本案中，装饰公司作为渣土运输单位，未将渣土消纳到合法登记的场地，对其违法行为进行处罚符合法律规定，并无争议，但本案中还有几个问题，需要进一步探讨：1、装饰公司是否办理了渣土准运证？2、项目工地建设单位是否办理了渣土处置手续？3、装饰公司处置手续与准运证是否配套？根据《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》第四条：“建设单位、施工单位或者建筑垃圾运输单位申请城市建筑垃圾处置核准，需具备以下条件：（3）具有合法的道路运输经营许可证、车辆行驶证”，持有合法有效的渣土准运证是建设单位办理渣土处置证的前置条件，因此本案不外乎有以下四种假设：装饰公司的行为同时触犯了《条例》第六十条以及《条例》第六十一条第一款“运输工程渣土的单位和个体工商户，应当到市容环卫主管部门申领工程渣土准运证（以下简称准运证）”的规定。本案当事人出于倾倒渣土的这一目的，在实施过程中构成了《条例》六十条和六十一条规定的两个违法行为，这种情形属于法学理论上的“想象竞合”，因行政法领域对“想象竞合”违法行为的处罚并未明文规定，根据学界主流观点，应择一重处罚。具体到本案，《条例》六十条第二款规定的处罚为警告、责令停止并处以一千元以上一万元以下的罚款；《条例》六十一条第二款规定的处罚为处以二千元以上二万元以下的罚款，显然依据《条例》六十一条做出的行政处罚更重，应适用《条例》六十一条对装饰公司行政处罚。（二）同时，应追究项目工地未办理渣土处置手续的违法责任：承前所述，因办理准运证是办理处置证的前置条件，因此项目工地建设单位并未办理渣土处置手续。其涉嫌违反了《条例》六十条中“产生建设工程渣土（含建筑垃圾、余泥、泥浆，下同）的单位，应当向市容环卫主管部门办理处置手续。”的规定，应依法对其进行查处。2、装饰公司办理了渣土准运证，建设单位未办理渣土处置手续。 装饰公司的行为同时触犯了《条例》第六十条以及第六十一条第二款“对无准运证、伪造准运证运输工程渣土的或者运输工程渣土与准运证要求不符的”的规定（违反了准运证中“持证须知”的第一条“与处置证配套使用”以及第二条“在规定的地点卸放”）。同理，本案当事人出于倾倒渣土的这一目的，在实施过程中构成了《条例》六十条和六十一条规定的两个违法行为，这种情形同样属于法学理论上的“想象竞合”，根据学界主流观点，应择一重处罚。具体到本案，《条例》六十条第二款规定的处罚为警告、责令停止并处以一千元以上一万元以下的罚款；《条例》六十一条第二款规定的处罚为处以二千元以上二万元以下的罚款，显然依据《条例》六十一条做出的行政处罚更重，应适用《条例》六十一条对装饰公司行政处罚。（二）同时，应追究项目工地未办理渣土处置手续的违法责任：承前所述，因办理准运证是办理处置证的前置条件，因此项目工地建设单位并未办理渣土处置手续。其涉嫌违反了《条例》六十条中“产生建设工程渣土（含建筑垃圾、余泥、泥浆，下同）的单位，应当向市容环卫主管部门办理处置手续。”的规定，应依法对其进行查处。3、装饰公司办理了渣土准运证，建设单位亦办理了渣土处置手续，但处置证与准运证未配套进行使用。根据法条，装饰公司的行为不仅触犯了《条例》第六十条，同时其也触犯了《条例》第六十一条第二款“对无准运证、伪造准运证运输工程渣土的或者运输工程渣土与准运证要求不符的”的规定（违反了准运证中“持证须知”的第一条“与处置证配套使用”以及第二条“在规定的地点卸放”）。同理，本案当事人出于倾倒渣土的这一目的，在实施过程中构成了《条例》六十条和六十一条规定的两个违法行为，这种情形同样属于法学理论上的“想象竞合”，根据学界主流观点，应择一重处罚。具体到本案，《条例》六十条第二款规定的处罚为警告、责令停止并处以一千元以上一万元以下的罚款；《条例》六十一条第二款规定的处罚为处以二千元以上二万元以下的罚款，显然依据《条例》六十一条做出的行政处罚更重，应适用《条例》六十一条对装饰公司行政处罚。4、装饰公司办理了渣土准运证，建设单位亦办理了渣土处置手续，处置证与准运证配套进行使用，但未在规定的地点卸放。根据法条，装饰公司的行为不仅触犯了《条例》第六十条，同时其也触犯了《条例》第六十一条第二款“对无准运证、伪造准运证运输工程渣土的或者运输工程渣土与准运证要求不符的”的规定（违反了准运证中“持证须知”第二条“在规定的地点卸放”）。同理，本案当事人出于倾倒渣土的这一目的，在实施过程中构成了《条例》六十条和六十一条规定的两个违法行为，这种情形同样属于法学理论上的“想象竞合”，根据学界主流观点，应择一重处罚。具体到本案，《条例》六十条第二款规定的处罚为警告、责令停止并处以一千元以上一万元以下的罚款；《条例》六十一条第二款规定的处罚为处以二千元以上二万元以下的罚款，显然依据《条例》六十一条做出的行政处罚更重，应适用《条例》六十一条对装饰公司行政处罚。《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《条例》）第六十条 产生建设工程渣土（含建筑垃圾、余泥、泥浆，下同）的单位，应当向市容环卫主管部门办理处置手续。从事渣土处置的单位和个人，应将工程渣土消纳到经合法登记的场地。违反前款规定的，由行政执法机关给予警告，责令其停止违法行为，并处以一千元以上一万元以下的罚款。第六十一条 运输工程渣土的单位和个体工商户，应当到市容环卫主管部门申领工程渣土准运证（以下简称准运证）。未达到密闭化运输要求的车辆（船），不予核发准运证。未领取准运证的车辆（船），不得运输工程渣土。准运证不得出借、转让、涂改和伪造。违反前款规定，由行政执法机关责令其改正，对有准运证的运输车辆（船）未实行密闭化运输的，处以一千元以上一万元以下的罚款；对无准运证、伪造准运证运输工程渣土的或者运输工程渣土与准运证要求不符的，处以二千元以上二万元以下的罚款；对出借、转让、涂改准运证的，处以二千元罚款。对上述违法行为，行政执法机关还可暂扣违法当事人的运输工具，并要求其到指定地点接受处理，处理完毕后，发还运输工具。
【作者：张自强律师】
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