【作者：朱狄敏律师、涂铮】
近日曝光的大理市征用重庆口罩事件引起了媒体与公众舆论的强烈关注，大理市相关部门为此受到了络绎不绝的批评声。其后，云南省应对疫情工作领导小组对此事予以通报批评，责令其立即返还被征用的物资，主要领导也受到撤职等处分，事件很快得到平息。但是留给世人一个疑问，大理的征用行为到底合法与否？因为无论是云南省通报批评中“严重影响了兄弟省市人民的感情”的措辞，还是大理市“吸取教训，诚恳道歉”的声明，都巧妙地回避了行为本身的合法性问题。不禁令人产生这样一个感觉，征用行为本身是合法的，只是方式方法欠妥。那么大理市征用口罩的行为是否符合依法行政的要求？下面让我们来简要评析一下。
我们知道行政征用是行政主体因某种原因对公民和法人合法财产的一种限制甚至剥夺，属不得已而为之。我国的立法赋予行政机关在应急状态下享有一定征用权，其法律依据主要是《传染病防治法》第四十五条“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”以及《突发事件应对法》第十二条“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。” 网络上关于大理市征用口罩的违法原因众说纷纭，主要也是围绕以上条款而展开： 一是认为大理市是滥用权力跨行政区域征用物资。持这种观点的人认为，《传染病防治法》第四十五条规定县级政府只能征用“本行政区域内”的物资设备，而大理征用重庆市从外地购入的口罩系物流刚好途径大理，并不属于其行政区域内的物资，故而违法。这个观点有一定道理，但《传染病防治法》及其实施办法并未对“本行政区域内”一词作出明确解释，因运输需要经过该行政区域的物资是否就不属于“本行政区域内”的物资尚存在一定疑问，故跨行政区域征用口罩的结论有待探讨。 二是认为大理市无权征用其他地方政府采购的物资。这种观点认为依据《突发事件应对法》第十二条，大理市政府及卫健局可以征用的应是“单位的财产”和“公民的私有财产”，而重庆和黄石两地政府采购的口罩也是政府物资，不属于“单位和个人的财产”，大理无权征用。这个观点对征用对象进行了分类，且不说其他行政机关的财产在法律上实际也属于“单位财产”；就算该观点成立，考虑到这批口罩系由重庆市政府委托企业出面订购，试想大理市政府如何来判断这到底是“政府财产”还是“单位财产”？ 三是认为做出征用决定的行政主体不适格。这种观点认为依据《传染病防治法》第四十五条只有县级以上人民政府才有权决定征用，而本事件中的征用主体是大理市卫生健康局，属于超越职权。这个观点也有一定道理，虽然《突发事件应对法》规定“人民政府及其部门”都有权征用，但考虑到此次征用事件是为防治疫情，本着职权法定和特别法优于一般法的原理，应当优先适用《传染病防治法》第四十五条，即只有县级以上人民政府才有权做出征用决定。因此，在大理市征用口罩的违法原因的争论中，只有征用决定主体不适格的观点是于法有据，经得起推敲的。 大理截留重庆口罩已成众矢之的，大理确实不在理，这是毋庸置疑的。但是我们在批评之余，是否想过，如果大理事件中的征用主体不是卫健局，而是以县级政府的名义作出；如果大理的征用决定不是针对外地政府订购的口罩，而是针对大理区域内单位和个人的口罩，是不是就符合依法行政的要求了呢？ 抛开上述条文不论，以该事件中大理相关部门的所作所为而言，更应令人警觉的是其法治思维的缺位以及行政权力的任性，这集中体现在那份《应急处置征用通知书》（大市卫征【2020】1-61号）之中。 基于现代行政法中依法行政的基本原则，行政主体只有在获得了符合法律规定的事实依据和法律依据之后，才能作出行政行为。我们把用于支撑行政行为合法性的事实依据和法律依据，统称为行政行为的合法性理由。当这一行政行为对行政相对人的合法权益产生不利影响时，除法律有特别规定外，行政主体必须将这一行政行为的合法性理由告诉行政相对人，以接受行政相对人对这一行政行为合法性的评判。行政行为说明理由制度是法治政府的基本要求。 在大理的这份《应急处置征用通知书》中，有没有说明法律依据呢？通知书称其依据是《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《云南省突发事件应急征用与补偿办法》，然而却没有指明具体条文，也即是传说中的“相关规定”。如果作出征用决定的行政机关不将作为征用依据的法律条文说明列举清楚，难道是指望被征用的企业自己去查阅法条弄清采购的口罩为什么会被征用？扣了人家的东西，大理市政府却连法律依据也不想告知当事人，其权力的“任性”、法律意识的淡泊可见一斑。 在这份《应急处置征用通知书》中，有没有说明事实依据呢？通知书提到原因是“我市已处于重大突发公共卫生事件I级响应状态，全市疫情防控物资极度紧缺”，然而在全国大部分地方都处于I级响应状态的情况下，这段文字并不能说明大理“无差别”征用口罩的紧迫性、必要性和手段穷尽性，“依据何种标准确定征用对象？征用范围与规模多大？”这些问题都不得而知，很难让被征用企业对此产生信服。在事实依据站不住脚的情况下“任性”地征用他人的财产，不仅会损害政府的形象和权威性，也会使得权力的行使专横、不可捉摸。 这份《应急处置征用通知书》同样没有遵循正当程序。行政机关实施行政执法行为可能对公民、法人和其他组织权益产生不利影响的，应当事先告知并听取其陈述和申辩。然而大理的《应急处置征用通知书》对当事人的陈述申辩权也是只字未提，只在告知申请补偿的期限和所需材料后便草草了事，这是无疑是对被征用人权利的蔑视。
综上所述，大理的征用决定合法性理由不足，程序履行不到位。且在全国各省市普遍缺少疫情防控物资的情况下，“任性”的征用口罩，不仅违背了党中央“疫情防控要坚持全国一盘棋”的要求，更是“因小失大”，严重影响了其他城市防疫工作的顺利推进。
