【蒋斌】 浙江腾智律师事务所公司部实习生，曾在政府机关工作，具备丰富的行政复议、行政诉讼及政府信息公开的法律实务经验。

　　《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）自2008年5月1日实施以来，对于公民知情权的保障、行政机关权力运行的监督，成效十分明显。但是，实践中由于政府信息公开申请无资格限制以及当事人一经申请便形成利害关系等因素，使得申请、复议、诉讼成为部分当事人为宣泄不满、谋求个人利益的工具，造成了政府信息公开案件中滥诉现象的发生，尤其是开展了大量征迁工作的基层机关单位已沦为滥诉的重灾区。在此情况下，如何防范与规制政府信息公开中的滥诉行为，成为政府信息公开中值得研究的一个问题。 

　　一、政府信息公开中滥诉行为之发生

　　《条例》的颁布，第一次将公民知情权的保障以法规的形式予以确定，第一次将信息公开规定为行政机关的法定义务，有人甚至称之为继《中华人民共和国行政诉讼法》（下简称《行政诉讼法》）后的第二次重大变革。《条例》开篇第一条规定：“为了保障公民、法人和其他组织易发获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例”。据此可知，政府信息公开的立法目的在于保护作为公民参与社会事务前提的知情权。进而公民以政府信息公开为案由提起行政诉讼，本质上是对自己知情权受到侵犯而采取的司法救济。

　　在实践中，一些当事人出于非理性的目的，通常一个人提起数个乃至数十个政府信息公开申请，又或数个当事人就同一事项向行政机关申请信息公开，而后针对该些申请提起复议，再诉讼、再上诉、再申诉。在司法资源、行政资源有限的情况下，法院及行政机关往往对此疲于对付，感到十分茫然。当事人滥用申请权、诉权危害十分明显，导致有限的司法资源、行政资源维护个人合法权益与社会公共利益上失去了平衡，违背了《条例》的立法宗旨，并非有人吹嘘的“为保障个人合法的权益而斗争”。

　　二、滥诉行为的原因分析

　　政府信息公开中的滥诉行为并非我国独有，日本学者盐野宏对信息公开滥诉现象曾经指出：“有人好像是以专门请求信息公开为职业，将其当作兴趣或嗜好的人。”要明白为何会专门有人就申请信息公开当作“职业、兴趣、嗜好”，笔者认为必须洞悉该些人背后的目的。

　　《孙子兵法》有云：“攻城为下，攻心为上。”笔者认为，当事人乐此不疲地申请公开政府信息并不断提起诉讼，目的不在于信息本身，而是希望通过以此给司法机关、行政机关施加压力，满足个人不正当的利益。其之所以能够通过此种手段可以给司法机关、行政机关施加压力的原因在于新《行政诉讼法》施行后，行政案件大量增加，但法院内部行政庭的人员配置相比于传统的刑庭、民庭仍较为薄弱，大量爆发的信息公开案件足以对行政庭的审判秩序加以冲击。而后在信访体制内，该些案件极有可能演变为涉访涉诉问题，司法机关、行政机关不仅要面对办案、应诉的压力，更需要直接面对信访维稳的压力。故而在一定程度上该些案件的性质已转化为了特殊的信访行为。

　　如果说当事人个人的主观意图是触发滥诉现象的开关，那么我国诉讼制度中存在的问题加速了滥诉现象的发生。首先，针对信息公开案件，法院所收的诉讼费才几十元。之所以收费如此之低，初衷为了鼓励公民提起行政诉讼维护个人的合法权益，但诉讼成本如此之低却失去了对滥诉行为的有效规制，并且司法机关、行政机关所付出的代价远远超出了这几十元的诉讼费。根据成本理论，成本一低，其获利的空间就越大，一旦行政机关妥协，当事人获得的利益是巨大的，如此一来当事人也愿意乐此不疲地滥用申请权、诉讼权。其次，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条中对“一事不再理”的诉讼原则作出了规定：“对于起诉人重复起诉的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。”但在信息公开案件中，实践效果并不理想。行政机关在信息公开案件败诉后，往往会根据判决重新答复，而新的答复又成了一个新的行政行为，这样实质又促使重复的行政行为进入了诉讼。 最后，我国诉讼制度强调重保护诉权，轻防范滥用诉权。尤其是近几年来为改变行政机关“以不公开为原则，以公开为例外”的现象，倡导建设透明政府，把权力关进笼子里，立法重点在于如何有效地控制行政权力，而在行政诉讼的立法上缺乏对诉权滥用的规制。

　　三、防范与规制滥诉行为的措施

　　当事人通过“申请—复议—诉讼”的手段，已经异化了《条例》以及行政诉讼制度规定的司法救济原则，无理地侵占、浪费了司法、行政资源，破坏了诉权保护与公共资源之间的平衡，损害了其他公民的合法权益。故而，倡导规制滥诉实质上是为了更好地保护公民的知情权和诉权。

　　1、“工欲善其事，必先利其器。”行政机关想要更好地处理政府信息公开申请，减少因此带来的社会维稳问题，必先要从源头上规范本身的行政行为，让缠诉、滥诉的当事人无可乘之机。

　　2、完善信息公开制度与诉讼制度的协调体系，对于恶意申请的情况，通过立法的形式明确赋予行政机关不予受理的权力，从而减少案件的数量，规制滥诉的行为。但是，客观上我国政府信息公开的体系建立并不是很成熟，有些行政机关打造透明政府的意识并不是很强。为了能够使行政机关不滥用不予受理的权力，建议明确行政机关可不予受理的范围。同时，法院也应加强对行政机关的监督力度，对于行政机关滥用权力的现象出具司法建议书，并可通报上级行政机关，对经办人予以追责。

　　3、建立事后处罚的制裁制度。有学者提出通过提高诉讼费的办法抑制信息公开滥诉现象的发生，但笔者认为这样做并不是一个妥善的措施。虽然滥诉现象有所存在，但是寄希望于通过行政诉讼聚到维护合法权益的公民仍大量存在，简单粗暴地通过提高诉讼费来抑制滥诉，有违社会公平。故而笔者认为，我国可建立事后处罚的制裁制度，例如可对滥诉的当事人处以罚金，情节严重者可予以拘留。

　　4、构建实体“禁令”制度，可通过立法赋予法院依据滥诉当事人提起诉讼的数量、内容以及法院受干扰程度，在某些极端情况下，发布对当事人的禁止令，限制其提起信息公开申请及诉讼的权利，如若当事人无视禁止令的内容，可予以某些实体权利方面的制裁。

　　5、法院可对明显缺乏诉的利益、目的不当、有违诚信的政府信息公开滥诉案件裁定驳回起诉。笔者认为，《条例》的立法宗旨在于保护公民合法的知情权，《行政诉讼法》的立法宗旨在于保护公民合法权益。政府信息公开滥诉的行为是将个人意愿凌驾于法律之上，破坏了法律的严肃性、公正性，当事人随意申请公开政府信息，恶意提起诉讼，不仅不存在司法救济的需要，也不存在法律值得保护的合法权益。同时，原告试图以此手段对司法机关、行政机关施加压力的目的，也已然违背诚实信用原则。

　　虽然，《行政诉讼法》中没有明文规定适用诚实信用原则，但是一百零一条明确规定了本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》（下简称《民事诉讼法》）的规定，而《民事诉讼法》第十三条第一款已明确规定了遵循诚实信用原则。故而，笔者认为法院以违背诚实信用原则裁定驳回滥诉当事人的起诉，符合法律的规定。江苏省南通市港闸区法院一审审理的原告陆某诉南通市发改委政府信息公开答复一案，便采取了此种审判观点（人民法院公报2015年第11期）。但是，裁定确立的规则应基于原告存在滥诉行为，对于正常行使政府信息公开申请权的当事人，法院应依法予以保障。

　　随着行政诉讼法律体系不断完善，行政机关与行政相对人的地位趋于平等。规制滥诉现象有利于规范诉讼秩序，更为重要的是为所有公民合法诉权有所保障，纠正公民、行政机关“小闹小处理、大闹大处理、不闹不处理”的错误观念，促使公民、司法机关、行政机关共建和谐司法、和谐行政的大环境。