我国对于违法建筑的防治条例颇多，例如《城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”但在现实中，仍然存在许多建筑物未取得或者按照建设工程规划许可证建造房屋，这也就是老百姓口中的违建。随着违建案件层出不穷，违法建筑的处罚对象已经不能仅仅停留在实际建造者（包括单位或者个人）阶段。同时，法律法规对此还未能及时出台相关规定，因此如何明确违法建筑的处罚对象也就成了目前亟待解决的难题。本文将从下列案例出发，分析当前确认违建处罚对象的裁判标准。
当存在产权人有能力消除而不消除违建状态并从中持续获利的，其可以作为该违法建筑的行政处罚对象。
【案例】
（2018）粤03行终1613号——王汝东与深圳市南山区规划土地监察大队行政处罚一案二审行政判决书 上诉人以自己不是违法建筑的实际建造人，不应作为行政处罚的相对人为理由，提起上诉。二审法院认为，根据《现场检查笔录》、《现场勘验笔录》、《调查询问笔录》、《现场照片》、《房地产证》等证据材料可以证实，涉案房产北面通道确实存在未取得建设工程规划许可证进行加建的违法行为，而涉案房产在被查处时的登记产权人为上诉人。根据上述规定，被上诉人将上诉人列为涉案行政处罚决定书中违法建设行为的当事人并无不妥。关于上诉人提出自己并非违法建筑实施主体，因此也不应该是违法建筑责任人的主张，上诉人作为房屋产权人有义务对自己的产权进行维护监督管理，也有能力防止违建的产生、消除违建的状态，而不能仅仅从违建行为中获益而放任违建行为的发生和违建状态的继续。与一个违法建设行为产生关联性的多个可能主体(如产权人、出租人、承租人、施工方、直接受益人等)均可能会从违法建设行为中获取到不当利益。因民事法律关系复杂、民事权益变动性大，而产权人却是相对稳定且从违建行为中持续受益，理应也要承担因违建行为带来的相应责任。从行政执法的角度来说，直接认定产权人为违法建设的当事人，避免将行政法律关系和民事法律关系交织在一起，避免不同责任主体之间的推诿，有助于从源头上打击和遏制违法建设行为。房屋产权人若因违法建筑导致产生相关损失，仍可以通过民事途径救济。综合以上考虑，被上诉人针对上诉人作出涉案限期拆除的行政处罚决定，并无不妥，上诉人的上诉主张于法无据，本院不予采纳。关于上诉人提出《行政处罚决定书》认定其是违建行为的实施主体属于认定事实错误的观点，《行政处罚决定书》中使用的是“当事人”的表述，“当事人”统指违法建筑责任人，其既可以是违建实施者，也可以是违建受益者，不能简单的将“当事人”等同于违建实施者。上诉人的该观点本院不予采纳。【腾智律师解读】
在上述案例中，上诉人提出自己并非违法建筑实施主体，因此也不应该是违法建筑的责任人。根据《行政处罚法》的规定，一般认为，行政处罚的相对人是违法行为人，那么违法行为人的概念应当如何认定呢？是否只有实际建造者才属于违法建筑的处罚对象？很显然答案是否定的。在案例中，上诉人作为房屋产权人有义务对自己的产权进行维护监督管理，也有能力防止违建的产生、消除违建的状态，但其仍然放任违建行为的发生和违建状态的继续，并不断从中获益，应当认为其属于直接利益关系人，可以作为行政处罚相对人。这与萧山区人民法院审理的案件不同（萧山区人民法院在审理根据产权人要求，开发商帮忙搭建违建的案例中，基于搭建发生时现产权人未实际取得产权的情况，认定实际搭建的开发商为处罚相对人）。萧山区人民法院审理的案件，产权人在搭建行为发生时并未实际取得产权，因此其并不具备本案所说的在违建行为中获利的情形。另外，开放商也有权拒绝搭建的请求，但开放商未拒绝并实际建造，因此其理应作为行政处罚相对人。
当房屋所有权人作为直接利益关系人，不承担维护房屋合乎行政管理秩序的义务时，可处罚受益人。
（2017）闽02行终142号——桑江建、桑振雄城乡建设行政管理:其他(城建)二审行政判决书思明行政执法局在本案中将桑江建、桑振雄、桑冬妮三人列为行政管理相对人，并责令其限期自行改正违法行为，一审法院认为该行为并无不当。上诉人以虽然案涉房产登记在桑振雄、桑冬妮名下，但是房屋的实际使用、控制人仍为桑江建。在桑江建实施违法建造行为时，桑振雄、桑冬妮均为未成年人，根本无从得知桑江建的建造行为是否经过有关部门批准、是否属于违建行为，更没有能力反对为理由，提起上诉。二审法院认为，桑江建在案涉别墅实施违法建造行为，有被上诉人提供的现场勘验笔录、现场照片、询问笔录及本人的陈述为证，事实清楚，足以认定。案涉别墅产权人系桑振雄、桑冬妮。违法建筑依附于合法房屋，房屋所有权人也是直接利益关系人，负有维护房屋合乎行政管理秩序的义务。据此，被上诉人在案涉行政处罚决定书中认定桑江建系违法建设行为人责令其改正违法建设并处以罚款，桑振雄、桑冬妮作为产权人一并承担改正违法建设的行政责任，并无不当。
【腾智律师解读】
在案例中，虽然实际违法建筑是由行政处罚相对人的父亲所建造，但上诉人存在对该违法建筑行为明知或者故意放任的行为，将其列为行政相对人亦有助于案涉违建整改工作的落实。同时，上诉人为该别墅实际产权人、受益人，应当承担维护房屋合乎行政管理秩序的义务。因此，将其三人一并作为行政处罚相对人，并无不当。与该案例相似，较为常见的情形是承租人在出租人房屋上加盖或搭建违章建筑，承租人退租后，出租人明知该建筑为违法建筑，但仍然继续使用或利用其获利的。这种情况下，应当认定添附产生的利益及权利归属于不动产本身，即归属于权属人。房屋所有权人作为实际占有人、使用人或者直接受益人，应当承担其主动拆除该违法建筑的责任和义务，如果其仅以自己不是实际建造人为由进行抗辩，依然可以将其列为违法建筑的处罚对象。 存在建筑物实际建造人和产权人均无法查明的，可处罚涉案建筑物的实际占有人、使用人和受益人。
【案例】
（2019）浙11行终49号——庆元县恒信工贸有限公司与庆元县自然资源和规划局行政强制一案二审行政判决书二审法院认为，庆元县自然资源和规划局和庆元县综合行政执法局在对庆元县恒信工贸有限公司使用的违法建筑实施拆除时，未履行公告、催告、给予陈述申辩权等程序，应予确认违法。至于违法建设的厂房等建筑，因至今未取得用地审批、规划许可等手续，没有合法产权，上诉人庆元县恒信工贸有限公司主张两被上诉人对违法建筑的损毁进行赔偿，依据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中不存在因被告的原因导致原告无法举证的情形，故应由原审原告自行完成举证责任。但庆元县恒信工贸有限公司未能充分举证其机器设备等财产的实际损毁情况，且主张的部分损失不属于直接损失，对其赔偿请求，复议机关未予支持，并无不当。同时，庆元县恒信工贸有限公司作为案涉地块建筑物的实际占有人、使用人和受益人，两被上诉人将其作为违法建设行为人并作出处罚，并无不当。上诉人庆元县人民政府主张其复议决定中将庆元县恒信工贸有限公司认定为违法建设行为人，并不等同于把恒信公司认定为诉争地块上建筑物建造人，但在其复议决定书的第8页第9行有“申请人（即庆元县恒信工贸有限公司）非法占用土地、违法建设生产厂房事实清楚”的表述，该决定书第9页第4行亦有“庆元县恒信工贸有限公司建设生产厂房建筑物及附属设施”的表述，故一审法院确认庆元县人民政府对建筑物实际建造人认定事实不清有充分依据。综上，两上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。【腾智律师解读】
在上述案例中，庆元县政府认为具体到拆除违章建筑物行政处罚案件中，若要准确作出拆除违章建筑的行政处罚决定，必须准确认定违章建筑行为人。但在本案中，案涉土地上的厂房为原庆元县富来森中竹炭业有限公司所建。因此，庆元县政府直接将庆元县恒信工贸有限公司认定为建筑物实际建造人的做法，属于事实不清、证据不足。二审法院通过审理发现，实际建造人庆元县富来森中竹炭业有限公司已经注销，其与上诉人庆元县恒信工贸有限公司之间也并不存在转让或者继承的法律关系，庆元县恒信工贸有限公司并不属于该违章建筑物的产权人。但是，庆元县恒信工贸有限公司自注册成立起，便一直实际占有并使用该诉争地块上的建筑物。在上述情况下，将实际受益人及实际占有人、使用人庆元县恒信工贸有限公司作为违法建设的行为主体，是实现违法建设依法治理的唯一途径，因此将庆元县恒信工贸有限公司作为违法建筑的处罚对象并无不当。
我国《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。从法律层面来讲，违法建造者的主观恶性大，对社会管理秩序的破坏力大，应当处罚，但是仅将违法建造者作为行政处罚对象并不能完全解决违建问题。现实中，还存在许多难以确认违法建造人的情形，我们只能通过结合上述案例来确认。综合全文，对于违法建筑的处罚相对人问题可以总结为以下几点：一、对于能够查明建设行为人的，应优先考虑违法建设行为人；二、在无法查明违法建设行为人的情况下，存在产权人相较与其他主体相对稳定且从违建行为中持续受益，同时，该违法建设行为产生的关联主体众多，民事法律关系复杂，民事权益变动性大，处罚对象不易确认的，可处罚该违法建筑的产权人；三、在建筑物实际建造人无法查明或者难以追责，同时也没有实际产权人的情况下，可处罚涉案建筑物的实际占有人、使用人和受益人（享有对房屋的占有使用处分收益的各项权能的人）。对于上述所说的无法查明或者难以追责，都必须是行政机关已经穷尽所有调查手段，仍无法查明实际建造人的情况。目前违法建筑的处罚制度还不够完善，存在司法实践与理论相脱节的情形。虽然能依靠判例对处罚对象进行梳理，但仍需加快出台相关规定，争取早日明确违法建筑的处罚相对人。
【作者：冯玲律师、何俊磊】
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