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【作者：张江平律师】
针对当前环境污染严重、环境侵权频发、司法救济不力问题日益凸显的情势，为加强对国家利益和社会公共利益的保护，2015年7月，全国人大常委会授权最高检在北京、安徽、山东、广东等13个省(市、区)开展公益诉讼试点。试点2年后，“检察机关提起公益诉讼”正式入法。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，“检察机关提起公益诉讼”正式写入行诉法、民诉法，自此公益诉讼“无人诉”的难题得到破解。
为了满足办案的需要，检察机关又设立了专门的检察部门来处理公益诉讼类案件，如浙江省三级检察机关均设立了公益损害与诉讼违法举报中心。故有理由相信，作为检察机关办理公益诉讼案件突破口的污染环境类公益诉讼案件，近期内将会有一个快速增长的过程。
但在办案过程中，笔者发现污染环境类公益诉讼案件作为一种新类型的案件，立法上还存在很多有待完善的地方。本文以污染环境案件中的有毒有害物质的标准及其认定机构为讨论对象，抛砖引玉，与各位同仁共同探讨污染环境类公益诉讼案件中存在的疑难争议问题。
根据刑法第338条之规定，污染环境罪是指违反国家规定，排放、倾倒或者处置放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的行为。从上述法律条文可以得知，污染环境罪的行为对象可分为四大类，分别是有放射性的废物，含传染病病原体的废物，有毒物质，有害物质。由于前两类废物的认定标准较为明确，在司法实践中很少存在争议，因此本文对前两类废物不做探讨，仅对有毒有害物质的认定标准进行探讨。
1.有毒物质的标准
何为有毒物质？刑法及司法解释均未对此作出明文规定或者解释。根据2016年12月23日最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称，《解释》）第十五条之规定，有毒物质的种类包括：（一）危险废物，是指列入国家危险废物名录，或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的，具有危险特性的废物；（二）《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》附件所列物质；（三）含重金属的污染物；（四）其他具有毒性，可能污染环境的物质。从该条法律条文来分析，有毒物质的种类似乎是明确的。但分析《解释》全文便可以发现，《解释》在认定含重金属污染物是否属于有毒物质的标准上存在不一致，甚至相互冲突的问题。根据《解释》第十五条第三项之规定，含重金属的污染物均属于有毒物质，但《解释》第一条第三项、第四项却规定，“（三）排放、倾倒、处置含铅、汞、镉、铬、砷、铊、锑的污染物，超过国家或者地方污染物排放标准三倍以上的；（四）排放、倾倒、处置含镍、铜、锌、银、钒、锰、钴的污染物，超过国家或者地方污染物排放标准十倍以上的”。根据上述规定，只有重金属含量超过排放标准3倍或者10倍时，含有重金属的污染物才能被认定为有毒物质。
对于《解释》中的上述分歧，实践中存在两种截然不同的观点：
（1）一种观点认为对于污染环境类案件应当从严打击，有毒物质的界定标准应当从宽认定，故其认为有毒物质的标准应当依照解释第十五条来认定，即含有重金属的污染物均是有毒物质。而排放、倾倒、处置有毒物质的入罪条件可分为两种情况：一是根据《解释》第一条第三项、第四项之规定，重金属含量超过相应倍数即可入罪，无需数量要求，即重金属+浓度的入罪标准；二是根据《解释》第一条其他项之规定，如第一条第九项之规定，排放含重金属的污染物违法所得或者致使公私财产损失30万以上，即重金属+其他标准的入罪标准。
（2）另一种观点认为，应当从实质上对污染物进行把握，只有污染物的重金属含量超过相应数量标准，其才能被界定为有毒物质，而只有非法排放，倾倒和处置有毒物质造成的损失等达到《解释》第一条规定的其他条件时，才达到污染环境罪的入罪标准，即是有毒物质+浓度+其他标准的入罪标准。最高人民法院喻海松法官在《污染环境罪若干争议问题之厘清》一文中就明确指出：“有毒物质应当从实质上进行把握，由于法律允许在规定标准标准内排放污染物，因此对于重金属含量不超标的污染物不宜纳入‘有毒物质’的范畴。”笔者亦认同该观点。
但在司法实践中，由于含重金属污染物是否属于有毒物质缺乏统一认定标准，导致司法机关在审理此类案件时，同案不同判的问题较为严重。通过大数据分析可以得知，污染环境罪案件中重金属污染物是否属于有毒物质，存在以下四种裁判标准:
一是将含重金属的污染物认定为有害物质，进而对各被告人作出有罪判决。如（2015）绍越刑初字第967号《刘某甲犯污染环境罪一审刑事判决书》中，绍兴越城区法院认为含有重金属的污染物系有害物质，其裁判依据是“经相关机构检测，上述四印染厂污泥中含有铜、锌、镉、铅、铬、镍、砷等多种重金属，任意倾倒的印染污泥经雨水冲刷后，污泥渗滤液会大量进入土壤及周围水体，对环境造成严重污染，均系有害物质。”
二是将含重金属的污染物认定为有毒物质，进而对各被告人作出有罪判决。如（2017）苏13刑终222号《陈超、陶仁涛、李海峰环境污染罪二审刑事裁定书》中，宿迁市中级人民法院认为还有重金属的污染物系有毒物质，其裁判理由是，“经检测，涉案工业污泥含有汞、铬、砷等毒害性重金属。未经依法办理跨省运输转移审批手续，将收集的含有毒害性物质的工业固体废物，以低价交给不具备处置能力且未正常生产的砖瓦厂等企业，擅自倾卸、丢弃在厂区及其周边土地，导致污染环境后果的发生，致公私财产损失一百万元以上，属后果特别严重。”
三是对含重金属污染物的性质不做界定，直接以非法倾倒、处置含重金属的污染物定罪入刑。如（2015）嘉海刑初字第1423号《余某甲、赵某等犯污染环境罪一审刑事判决书》，海宁市人民法院的裁判理由是，“经检测，印染、皮革污泥中分别检出重金属铬、铜、锌、镍等成分。违反国家规定，分别结伙非法倾倒、处置含重金属的污染物，严重污染环境，其行为均已构成污染环境罪。”
四是从实质上进行把握，以污染物中重金属含量是否超标作为认定标准，重金属未超标的污染物，不认为是有毒物质，不作为犯罪处理。如梅钢污泥倾倒事件中，非法倾倒的回用水污泥经鉴定不属于危险废物，而是一般工业固废，故涉案企业及个人均未被追究刑事责任，仅对涉案单位及个人作出了行政处罚。
2.有害物质的标准
何为有害物质？我国刑法及司法解释亦未对此作出明文规定或者解释。根据《江苏省固体废物污染环境防治条例》第五十一条第三项之规定，所谓有害废物，是指不属于危险废物但含有毒有害物质，或者在利用和处置过程中必然产生有毒有害物质的废物。但该条规定存在两大问题，一是概念混淆，将有害废物的概念扩大化，其定义的有害废物的标准包含了有毒物质；二是循环解释，《防治条例》认为有害废物是含有或者必然会产生有毒有害物质的废物，但《防治条例》却并未对有害物质的定义作出明确解释。
法律及司法解释对有害物质标准规定的不明确，直接导致了裁判标准的不统一。如（2017）苏0508刑初115号《王菊明、陆小弟、孙秋林犯污染环境罪一案刑事判决书》，苏州市姑苏区人民法院采纳了苏州市姑苏区人民检察院提出的运用环境相容理论来界定涉案污泥属于有害物质的指控观点。该观点的理论依据是，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2013〕15号）的解读中提到的“牛奶倒入水中的例子”——即便是将牛奶倒入水中也会造成环境污染，故此时牛奶亦可被认定为有害物质。根据公众号“江苏检察在线”的报道，苏州市姑苏区人民检察院认为倾倒在风景名胜区的生活垃圾应当认定为有害物质，并以该思路将该案各被告人批准逮捕，且该思路得到最高法污染环境罪司法解释起草者的高度肯定，认为该思路“堪称标杆”，将会对污染环境罪的对象认定产生重大影响，这是一个有罪判决的案例。
但亦有从实质上从严把握有害物质标准，并仅对涉案企业进行行政处罚的案例。如在贵州省息烽诚诚劳务公司与贵阳开磷化肥公司倾倒污泥一案中，涉案的《生态环境损害赔偿协议》表明，上述两公司共需支付907.62万元的费用，包括渣场综合整治及生态修复工程等费用757.42万元、前期应急处置费用134.2万元，以及环境损害鉴定评估费用11万元等。按照司法实践，前期应急处置费用属于公私财产损失，而134.2万的公私财产损失显然已经达到污染环境罪中后果特别严重情形的标准。但本案中涉案企业及个人却均未被追究刑事责任，其原因是本案的行为对象，即涉案工业污泥并未被认定为是有害物质。因为从实质上来认定，有害物质应是指在其生产、使用或处置的任何阶段中，具有会对人、其他生物或环境带来潜在危害特性的物质。如果污泥本身不具有危害特性，其就不能仅因为与环境不相容就被认定为有害物质，否则非法倾倒的污泥均属于有害物质，刑事打击范围就有过广的嫌疑，不利于社会的和谐稳定。
承前文所述，基于有毒有害物质认定标准的不确定性，各地法院在认定某种污染物是否属于有毒有害物质时，其裁判的核心依据是由“相关部门”出具的《有毒有害物质鉴定报告》。但现行法律法规及相关司法解释却未对“相关部门”的主体范围做出明确规定，司法实践中对于“各地环保部门是否具备出具有毒有害物质鉴别意见的资格”这一问题存在较大的争议。
1.具备资质的鉴定机构
根据2017年1月1日施行的《最高人民法院最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕29号）第十四条之规定，对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的，依据司法鉴定机构出具的鉴定意见，或者国务院环境保护主管部门、公安部门指定的机构出具的报告，结合其他证据作出认定。
因环境污染物性质的鉴别工作必须由具备资质的专业人员借助设备仪器才能完成，显非普通司法工作者可以胜任，故环境污染物性质的鉴别应属于难以确定的环境污染专门性问题。参照上述条文之规定，其鉴别机构即可分为：司法鉴定机构，国务院环境保护主管部门指定的机构和公安部门指定的机构。目前，前两类鉴定机构的名单均有据可查，而公安部门指定的机构这一范围仍较为模糊。
经检索，环境损害类司法鉴定机构，全国共有78个。以江苏省为例，有以下9个：江苏省环境科学研究院司法鉴定所，江苏省理化测试中心司法鉴定所，江苏中宜金大分析检测有限公司司法鉴定所，江苏新锐环境监测有限公司司法鉴定所，南通市环境监测中心站司法鉴定所，淮安市环境监测中心站司法鉴定所，扬州市环境监测中心站司法鉴定所，泰州市环境监测中心站司法鉴定所。
国务院环境保护主管部门指定的机构，可分为两大类三批，分别是环境保护部、海关总署、质检总署公布的《推荐固体废物属性鉴别机构名单》（20个）及环境保护部公布的《环境损害鉴定评估机构名单》（第一批12个，第二批17个）。
需注意的是，上述司法鉴定机构名单和推荐机构名单并不完全等同于有毒有害物质鉴定机构的名单。根据司法实践，污染环境案件涉及的司法鉴定共分为两大类：环境损害鉴定及环境污染物性质鉴别，其中环境污染物性质鉴别又可分为危险废物鉴定，有毒物质鉴定，污染物物理化学等性质鉴别。经核对，上述名单中的推荐机构，仅部分机构具备全部资质，剩余的其他机构或仅具有环境损害鉴定的资质，或仅具有部分污染物性质鉴别的资质。以某环境科学研究所为例，该研究所的污染物性质鉴别范围为危险废物鉴别，也即是说该研究所仅能出具涉案污染物是否系危险废物的鉴别意见，若其出具了有毒有害物质的鉴别报告，便超出了其鉴别能力范围，属于无效鉴定。故即便是上述推荐性名单中的鉴别机构，仍需核对其业务能力范围，防止其出具超范围的鉴别意见。
2.存在争议的鉴定机构
除上述明文规定具备资质的鉴定机构之外，在司法实践中，环保部门也会以《证明》或者《检测报告》等形式，出具具有污染物性质鉴别功能的书面意见。鉴于法律并未明确授权环保部门具备出具污染物属性鉴别意见的资格，故由环保部门出具的《证明》或者《检测报告》之证据效力令人质疑。针对这一问题，实践中存在两种截然不同的做法。
做法一
环保部门系有权部门，其出具的检测报告具备证据效力。
以（2017）浙06刑终319号《王阿加、付其伟污染环境二审刑事裁定书》为例，该案中一审法院绍兴市越城区人民法院认定涉案的污泥系有害物质，其核心依据便是绍兴市环保局出具的《监测报告》：“绍兴市环保局依据绍兴市环境监测中心站作出的，并经浙江省环境保护厅认可的绍市环监（2014）字第212号监测报告，认为污泥堆场产生的COD、苯胺等污染物浓度较高，已对环境造成严重污染，故认定涉案印染污泥为有害物质”。二审中绍兴市中级人民法院亦将《检测报告》作为证据，“涉案监测报告和评估报告均系有权部门或机构作出的合法的报告，依法均可作为刑事证据使用”。
上述判决及裁定之依据系浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院、浙江省公安厅及浙江省环保厅于2014年3月28日联合发布的《关于办理环境污染刑事案件若干问题的会议纪要（一）》第四条之规定：环保部门出具的检验报告或监测报告，应列明毒物、废物、污染物的具体种属，并就检材中是否含有“有毒物质”、“危险废物”或者“一般污染物”等作出结论性论断。但对列入《国家危险废物名录》、《医疗废物分类目录》的废物，可由环保部门依目录直接认定，并出具书面意见。
做法二
环保部门无权出具污染物性质鉴别报告，其出具的检测报告不具备证据效力。
根据《国家环境保护总局关于挥发酚是否属于有毒物质问题的复函》（环办〔1998〕5号）第一条之规定，某种污染物是否属于《刑法》第338条所指的“废物”或者“有毒物质”，属于司法工作中具体应用法律的问题。根据全国人大常委会1981年6月10日通过的《关于加强法律解释工作的决议》的规定，对司法工作中具体应用法律的问题，应由国家司法机关解释。据此，你局要求我局鉴定的污染物是否属于《刑法》第338条所指的“废物”或者“有毒物质”，应由司法机关解释和认定。故复函中，环保总局已经明确表示环保部门不具有鉴别某种污染物是否属于废物或者有毒物质的资格。且从实际情况来分析，环保部门也不具备相应的专业检测设备，故其客观上也不具有鉴别的能力。
另《江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院关于依法办理环境保护案件若干问题的实施意见》第十条规定：对污染环境刑事案件中的专门性问题需要鉴定，但没有法定司法鉴定机构的，可以指派、聘请由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告，检验报告可以作为定罪量刑的参考。县级以上环境保护部门及其所属监测机构出具的监测数据，应当经省级以上环境保护部门一案一认可后，才可以作为证据使用。根据上述条文之规定，在江苏省，污染环境案件中专门性问题的鉴定应当委托法定司法鉴定机构或者国务院环保部门指定的机构，而环保部门显然并不在指定的机构范围内，故其没有资格对专门性问题进行鉴定。
综上，尽管按照环保总局复函的精神，环保部门并不具备鉴别污染物性质的资格，但在司法实践中各个地方的司法系统仍存在不同的认定标准，故有必要对污染物性质鉴定机构的资格进行统一的认定，避免同案不同判现象的产生，影响司法的公信力。
（本文完）
浙江腾智律师事务所
