监察委有望成为“一府两院”之外的第四机关，再通过反腐“全面覆盖”以及资源整合，制度反腐迈出关键一步，一场“事关全局的重大政治改革”悄然启幕

1 监察“全覆盖”覆盖哪些人？

《方案》强调：扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。

李永忠对新京报记者说，这一安排是三省市试点改革的亮点之一。他认为，由于监察机关是人民政府行使监察职能的机关，因此监察对象范围过窄，监察对象只能是“国家行政机关及其公务员，国家行政机关任命的其他人员”。“这就导致人大、政协、法院、检察院等等，都被排除在外”。

中国政法大学副校长马怀德也提出，虽然《宪法》中对国务院的监察工作表述为“监察”而非“行政监察”，但《行政监察法》将监察主体定位为行政监察机关，将监察对象确定为国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，未将立法机关、司法机关等国家机关及其公务员纳入，与《公务员法》的调整范围不衔接，存在监督盲区，未能形成全覆盖的国家监察体系，不利于全面、有效行使国家监察权。

李永忠强调，此番《方案》提出“全覆盖”，意味着所有“吃财政饭”的行使公权力的人员，都是监察对象，“不仅是立法机关、司法机关，一些行使公权力的群团机构，以及一些学校、公立医院等，都在监察范围之内。”

2 整合哪些反腐败资源力量？

《方案》强调：深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量。

那么要整合哪些反腐败资源力量？此前，一些业内人士认为，我国监察权力分散于纪委、监察机关、检察院等机构中，监督合力不强。马怀德就提出“现行监督体系是由不同的监督主体组成的一个多元系统，由于整体设计协调性不够，监督主体各自为战、单打独斗、力量发散现象突出。专门性监督机关形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。因而监督系统难以对决策系统、执行系统制约和纠偏，监督权对决策权、执行权运行制约失衡”。

李永忠介绍说，近年来一些业内人士建议整合反腐力量，让监察职能与检察机关的反贪污贿赂、预防犯罪职能，审计机关的审计职能相融合，组建监督监察职能集中的各层级反腐机构。这些建议是否可行，究竟如何整合反腐败资源力量，这有待于试点地区先行先试、探索实践。

3 纪委、监察委员会如何“确权”？

《方案》强调：党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责。

那么合署办公的纪委和监督委员会，如何界定彼此的权责呢？

习近平在中纪委六次全会上强调“健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”之后，北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水撰文提出，反腐败要迈开“纪检”、“监察”两条腿。

“客观地说，十八大以来，纪检力量得到了充分保证和提升，‘纪检’这条腿走得比较扎实，也走得比较远”，他写到，“但相比而言，在一定程度上，监察力量受到弱化，现在强调监察体系建设，将会使‘纪检’、‘监察’两条腿都迈开大步，克服一腿长一腿短的现象，形成双轮驱动效应。健全国家监察体系的提出，既说明反腐不是一个政党之事，而是一个国家之事，是一个重要的政治问题，也说明反腐将在党内纪律建设的基础上向党外和政府领域拓展，没有任何机构和人员可以成为反腐禁区”。

李永忠也表示，自1993年中纪委、监察部合署办公以来，中纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，对党中央全面负责。而党内监督与国家监察，是分别依据党纪、法律，进行不同层次的监督。纪委是党内监督专门机关，在全面从严治党的大背景下，一方面要强化党内监督，实现纪法分开，正风肃纪、执纪问责；另一方面要构建国家监察体系，突出监察职能特色，强化对国家机关及其公务员的监督。试点地区将为构建国家监察体系摸索经验。

4、《试点方案》中的改革“亮点”颇多：

首先是监察的“独立性”。

《试点方案》提出，监察委员会要由人民代表大会产生，这意味着，隶属于政府的监察部门改革后有望成为相对独立的监察机关，即“一府两院”之外的第四机关。此前，十八届六中全会公报中首次将监察机关与人大、政府等并列提出。

其次是监察的“全面覆盖”。

长期以来，中国的国家监察机关是政府的职能部门，主要是按照《行政监察法》规定，对行政机关，特别是政府及其政府任命的工作人员，进行监督。这导致监督范围比较窄，不能涵盖包括检察院、法院、公立学校教师、公立医院医生等在内的公职人员的监督。《试点方案》要求“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”。

最后是监察的“大权力”。

中国现有的反腐败资源包括纪委、检察院的反贪局、审计、监察等，这些反腐败资源大多职能重叠、边界不清，难以形成合力。

《试点方案》要求整合反腐败资源力量。从职权来看，监察委员会将拥有相当广泛的权力，旨在“建立集中统一、权威高效的监察体系”。

5、“一府一委两院”构想

针对监察体制改革的呼吁，由来已久。

中共十八大以来，中央加大反腐败力度，成绩斐然，与此同时，时有呼吁“整合监察力量”的声音。

早在2013年6月，中纪委驻国家粮食局纪检组长赵中权就曾发文提出，根据中国反腐败需要，可考虑对现有分散在纪检监察机关(预防腐败局)、检察机关(反贪污贿赂局)等的反腐败专门机构进行整合，成立相对独立的反腐专门机构。

《财经》记者从接近中纪委的知情人士处获悉，去年下半年，中纪委主要领导对监察体制的改革方向有了比较明确的思路。

这之后，新的国家监察体系建设，开始出现在高层话语中。

在今年初的十八届中央纪委六次全会上，中共中央总书记习近平提出，“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”，“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。

7月14日，中央党校主办的《学习时报》刊发《通过修法完善国家监察体制》一文。作者马怀德是中国政法大学副校长，2012年曾受邀同中纪委领导座谈。

他在接受《财经》记者专访时称，目前中国的反腐败机构分布于行政机关、党的机关和司法机关等不同性质机构中，不仅有纪检监察机构，也有检察机关的反贪机构，还有政府机构中的监督机构，比如审计部门。“应该设立国家监察委员会，整合现有监督机构和监督力量，扩大监察对象、实现监察全覆盖。”马怀德还建议，将“行政监察法”更名为“国家监察法”。

10月27日闭幕的十八届六中全会提出：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”这是中国第一次将“监察机关”与人大、政府、司法机关并列，预示着一场影响深远的改革即将到来。

11月7日公布的《试点方案》提出，作为行使国家监察专责机关，监察委员会将由人民代表大会产生。这意味着，在改革试点地区，监察机构将从原来的行政部门中单列出来。马怀德表示，“可以预想的是，今后的国家机构体制会变成‘一府一委两院’（政府、监察委、法院、检察院）。”

李永忠也认为，由人民代表大会产生监察委员会，有利于强化监察职能的独立性。

他表示，监察体制最重要的改革，是改变“同体监督”的模式。“‘同体监督’是一种低效、无效、成本很高的监督，如同再锋利的刀，也砍不了自己的刀把。”在他看来，此次监察体制改革，监察委员会由人民代表大会产生，是破解“同体监督”难题的利好。

6、运行模式待探索

《试点方案》明确，监察体制改革，先行在北京市、山西省、浙江省三地进行试点，探索实践。

不少分析人士认为，将政治中心北京作为试点城市，这在过往的“先行先试”历史中并不多见，一定程度上表明中央此次完成监察体制改革的决心与信心。

上海理工大学管理学院讲师翁士洪分析，浙江位于东部发达地区，本身的纪检监察力量比较强大，可作为发达地区的示范；山西位于中西部地区，曾发生过一大批腐败官员被查处的情况，该地区的试点不仅可以在中西部地区积累改革经验，同时也能体现中央对“修复”后的山西省委的信任；而在北京试点可以体现这项改革的力度，同时发挥首都的政治影响力。

长期专注于廉政领域研究的北京航空航天大学公共管理学院教授任建明也对《财经》记者表示，从抽样的角度看，此次试点的选择科学。“这样的样本选择，可以更好地为改革在全国推广积累经验。”

多位反腐专家认为，针对监察体制的改革，三个试点地区将会面临一系列挑战。

首先面临修法的问题。监察体制改革，所涉及部门的权力归属、授权都将发生变化，因此《宪法》、《刑事诉讼法》等相关法律可能都需要做出修改；其次是人员如何安排。监察、反贪、反渎等都是各领域的专业技术人员，如何将他们融合在监察委员会一个屋檐下工作，如果简单按照行政级别来安排人事的话，可能造成外行领导内行的现象；最后是监察委员会的运行模式如何确定。目前几种监察体制的运行模式不尽相同，试点地区如何确定监察委员会的权力运行模式至关重要。

多位专家都认为，此次国家监察体制改革，其“顶层设计”与香港、澳门地区的廉政公署的职能比较接近。这两个地区的廉政公署相对独立且权力较大，既可以日常监督，也有对刑事案件、对职务犯罪的调查权。

按照《试点方案》的要求，上述三个试点地区应在“体制机制”、“制度建设”方面先行先试、探索实践。任建明强调，中央的顶层设计已经确定，接下来就看试点地区如何落实。“目前有很多问题需要试点地方摸索与实践，比如监督的问题、内设机构怎么设的问题、未来队伍如何专业化的问题，这一揽子问题，都需要试点地区在一开始就要想清楚。”

李永忠也对《财经》记者表示，“30多年没见过这么大动作的政治体制改革，难能可贵，最理想的就是三个试点的省市选择不同的方案和路子进行试点，为接下来的全国监察体制改革探索出经验。”

本文来源：《财经》

记者 鲁伟/文 朱弢/编辑，本刊记者尹岳、实习生杨翔宇对此文亦有贡献